О состоянии системы оплаты труда государственных служащих

Два концептуальных подхода к построению системы оплаты труда государственных гражданских служащих

Одним из важнейших направлений совершенствования системы государственного управления является внедрение новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы, которые должны предусматривать совершенствование системы моральной и материальной мотивации государственных гражданских служащих и стимулировать их антикоррупционное поведение[1]. Безусловным фактором, определяющим эффективность работы государственного гражданского служащего является система оплаты труда.

В международной практике с незначительными отклонениями можно выделить две модели построения системы оплаты труда государственных служащих. Первая характеризуется невысоким уровнем денежного содержания со значительным социальным пакетом, а вторая — относительно высоким денежным содержанием, конкурентным на рынке труда и незначительным по объему социальным пакетом.

Каждая из моделей имеет свои преимущества и недостатки. Основными достоинствами первой модели являются:

• невысокая бюджетная нагрузка;
• сдерживание зарплатных ожиданий.
• высокий социальный пакет эффективен в условиях инфляции.

Основными недостатками первой модели являются:

• непривлекательность работы на государственной службе для молодежи.

К достоинствам второй модели можно отнести:

• привлекательность работы на государственной службе для молодежи;
• возможность привлекать и закреплять квалифицированные кадры.

Недостатками второй модели являются:

• постоянное отставание от рынка труда;
• отток квалифицированных кадров в частный сектор;
• текучесть и невысокая закрепляемость кадров.

Международный опыт в области построения системы оплаты труда государственных служащих

Опыт США

В 2004 году законодательно была введена система оплаты труда в зависимости от результата (pay-for-performance) для высших руководителей, предусмотрена норма обязательного сертифицирования ведомствами своих систем оценки результатов деятельности служащих высшего звена.

В США оплата труда федеральных служащих ведется по Общей тарифной сетке. В ней 15 разрядов, каждый из которых характеризуется соответствующим уровнем сложности работы, ответственности и соответствующими квалификационными требованиями

Опыт Германии

Формирование персонала государственной службы имеет вид алгоритма: образование — уровень службы — особенности замещения должности — денежное содержание. В ФРГ существует сводный реестр должностей с указанием сферы деятельности и подгруппы заработной платы. Он утвержден Федеральным законом о денежном содержании (Bundesbesoldungsgesetz).

Человек в системе государственной службы определяется по его знаниям и умениям:

• простая служба — успешное завершение основной школы или получение соответствующего аттестата;
• средняя служба — окончание реальной школы или успешное завершение основной школы, а потом получение профессионального образования или получение соответствующего аттестата;
• повышенная служба — окончание специального высшего заведения или иным образом полученное свидетельство об этом уровне образования;
• высшая служба — законченное, достаточное для всей последующей трудовой жизни высшее образование; для службы в общей системе государственного управления таким образованием считается университетское юридическое, экономическое, финансовое или образование в области социальных наук.

Эти требования закреплены в основных законах и распоряжениях о чиновниках. Вследствие этого в Германии невозможно прийти на высокую должность, не имея соответствующего диплома. Подобное комплектование государственной службы закрывает дорогу некомпетентным, неподготовленным людям.

В результате реформирования государственной службы, проводившегося с 2004 по 2009 гг., Федеральный закон о денежном содержании был изменен, и количество выплат существенно сократилось. С 1 августа 2011 г. действуют следующие виды выплат:

• основной оклад;
• доплаты на членов семьи только для чиновников групп оплаты А2 — А5;
• доплаты за условия службы;
• выплаты кандидатам при прохождении испытательного срока[2].

Основными группами оплаты являются группа А — чиновники, в отношении которых действует порядок восходящего продвижения по службе на основе аттестаций и квалификационных экзаменов; B — чиновники, в отношении которых действует установленный оклад и которые не подлежат аттестации и квалификационным экзаменам (это только люди с университетским образованием). Ранее групп оплаты было значительно больше — свои правила действовали для солдат. Сегодня они введены в общую сетку оплаты (A и B). Теперь вся служба, включая военную, подчиняется единым правилам установления денежного содержания. В отдельные группы выведены профессора университетов (группа оплаты W) и судьи (группа оплаты R).

Оплата труда чиновника и бюджетника чрезвычайна прозрачна, все сетки оплаты входят составной, неотъемлемой частью в Закон о денежном содержании чиновников или в Тарифный договор в отношении государственных служащих (бюджетников).

Ранее система была более сложной, позволявшей использовать широкий набор инструментов для стимулирования чиновников. Сейчас она значительно более плоская, предусматривает линейную карьеру человека: при прохождении аттестации человек переводится со ступени оплаты на ступень; при повышении квалификации — в пределах своего уровня службы из группы оплаты в новую группу оплаты.

Все связано именно с тем, что теперь используются новые стимулирующие надбавки — за условия несения службы.

Прежде чем представить эти надбавки, нужно отметить также, что чиновники двух групп — B (высшие должностные лица государственной службы) и W (профессора университетов) — не имеют повышающихся ступеней, здесь все зависит от должности или полученного научного звания и замещаемой должности, и потому шкала — плоская.

Повышающимся является оклад судей низших категорий — здесь есть философия карьерного роста в зависимости от опыта, стажа, в зависимости от качества работы. Однако затем — тоже только установленный оклад, привязанный к должности судьи.

Поощрения могут достигать 15% от величины годового оклада чиновника. В параграфе говорится, что это не постоянно действующие выплаты: если успехи чиновника снижаются, то не может быть и выплат. Для начинающих чиновников и солдат премии не должны превышать 7%.

Однако для некоторых категорий чиновников премии могут быть более чем значительными — до 250% от оклада. Эти выплаты рассчитаны, прежде всего, на тех, кто связан с системами жизнеобеспечения страны, кто сам подвергает собственную жизнь риску.

В отношении бюджетников в Германии действует Тарифный договор.

В соответствии с тарифными договорами с 1 октября 2005 г. начала действовать новая система тарифных разрядов, которая объединила ранее раздельно оплачивавшиеся уровни публичной службы, предусматривается унификация отпусков, выплат на детей и по болезни для всех категорий служащих, ежегодных премиальных выплат.

В отличие от ранее действовавшей тарифной сетки ныне принято деление на 15 тарифных разрядов на публичной службе.

Показательно: на коммунальном уровне оклад растет быстрее в первые годы службы. Это сделано для того, чтобы удержать людей, в первую очередь молодежь, особенно тех, кто занят непосредственным оказанием услуг населению, на службе. Затем выплаты выравниваются и становятся такими же, как и для федеральных бюджетников.

В отличие от этого, тарифные договоры для других видов занятости отличаются иными шкалами окладов, например, для тех, кто оказывает социальные услуги эта шкала больше, оклады в начальные годы карьеры растут быстрее, чем у чиновников и федеральных бюджетников.

Принятие нового Тарифного договора преследовало несколько целей. Так, благодаря новой тарифной сетке сокращается количество тарифных разрядов, а сами эти разряды формируются на основе менее чем ста признаков, ранее для этого принималось в расчет около 17 тыс. различных факторов.

Все 15 разрядов сводятся к единым принципам оплаты труда. Учет опыта работы и индивидуальных результатов будет осуществляться на основе шести повышающих оклад ступеней, что делает публичную службу привлекательнее благодаря более лучшей оплате труда на начальных ступенях карьеры.

В ряду мер политики — постоянный мониторинг экономики, сопоставление показателей, характеризующих уровень жизни в стране, с тем, что есть на государственной службе. Примером такого рода мониторинга — сравнительные таблицы, в которых содержание чиновников, зарплата в промышленности сравниваются со стоимостью жизни.

Социальный пакет в международной практике

Как показывает анализ зарубежного опыта (США, Германия, Япония) важным фактором привлекательности для государственных служащих и сдерживающим фактором роста зарплатных ожиданий в государственном аппарате являются социальные гарантии и компенсации, т.е. социальный пакет.

Объем и структура социального пакета для государственных гражданских служащих в различных странах различается — это дополнительная страховка, обучение, повышение квалификации, бесплатное предоставление и льготные займы на жилье, пенсионное обеспечение, оплата переезда на новое место работы, социальная и медицинская страховка.

По группе наиболее экономически развитых стран четко появляются следующие общие тенденции:

— В числе направлений политики оплаты по результатам наметился рост учета показателей работы коллектива государственных служащих (или структурного подразделения) государственного органа, а не только индивидуальной профессиональной служебной деятельности.

— Программы оплаты по результатам деятельности предполагают децентрализованный характер управления системой оплаты труда, делегирование полномочий от центрального органа управления на уровень линейных руководителей и рядовых сотрудников.

— Все более разнообразными становятся критерии оценки эффективности труда государственных гражданских служащих за счет включения оценок менее детализированного характера: общего профессионального, организационного и культурного кругозора, а также общесоциальных навыков.

— Оценки часто строятся в большей степени на диалоге с линейным руководителем, а не на строго установленных, поддающихся количественному измерению показателях. Одновременно с этим широкое распространение получили квоты на количество государственных гражданских служащих, способных успешно работать при такой системе оплаты труда в соответствии с установленными критериями.

— Размер оплаты по эффективности и результативности обычно составляет небольшой процент в структуре денежного содержания, не более 20-25%. Премии лишь дополняют структуру денежного содержания, а не заменяют все существующие составляющие (тарифные и надтарифные).

Расходы на государственное управление

Анализ динамики расходов на государственное управление показывает, что в целом они за последние годы увеличиваются: в Германии они выросли в период 2002-2010 гг. на 15,9%, во Франции на 34,2%, в Италии на 5,2%, в Нидерландах на 16,5%, в Финляндии на 38,6%, в Великобритании на 32,1%.

При этом доля расходов на государственное управление в ВВП в Германии составляет 6,1%, во Франции — 6,9%, в Италии — 8,3%, в Нидерландах — 5,9%, в Финляндии — 7,2%, в Великобритании — 5,3%

Таким образом, можно констатировать, что в развитых странах расходы на государственное управление составляют значительную долю ВВП, а в абсолютном значении постоянно увеличиваются.

Выводы

Совершенствование системы оплаты труда государственных служащих должно включать следующие элементы:

• формирование четких и обоснованных схем должностных окладов (сеток) (Германия);
• эффективную систему оценки деятельности государственных служащих (США);
• инструментом долгосрочного закрепления кадров должен служить социальный пакет.

Система оплаты труда государственных гражданских служащих в Российской Федерации

Денежное содержание государственных гражданских служащих

В Российской Федерации структура денежного содержания необоснованно деформирована: размер денежного содержания лиц, замещающих младшие должности государственной службы, составляет величину ниже прожиточного минимума трудоспособного человека; чрезвычайно низка доля оклада денежного содержания в общем объеме выплат (от 7 до 37%); величина вертикальной компрессии составляет более чем 30 раз, удельный вес стимулирующих выплат в фондообразовании незначителен (не более 14%). При сохранении подобных тенденций произойдет дальнейшее снижение конкурентоспособности денежного содержания на рынке труда. Кроме того, подобная архитектура структуры денежного содержания как показывают зарубежные эмпирические исследования чревата участием государственных гражданских служащих в различных коррупционных схемах.

Анализ структуры и размеров оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих федеральных министерств, а также служб и агентств, подведомственных федеральным министерствам, в зависимости от группы и категории должности, позволяет сделать следующие основные выводы.

Размер максимального (высшая группа должностей, категория «Руководители») и минимального (младшая группа должностей, категория «Обеспечивающие специалисты») оклада государственных гражданских служащих различаются в 3-3,3 раза. Если рассматривать максимальный и минимальный размер денежного содержания государственных гражданских служащих с учетом надбавок, различие возрастает уже примерно в 9-12 раз в зависимости от уровня в структуре федеральных органов исполнительной власти. Внутри категорий должностей различия менее значительны: наиболее значимые различия в 3-3,7 раза — в категории «Руководители», в 1,7-2,4 раза отличаются минимальный и максимальный возможные размеры денежного содержания в категории «Специалисты», в 2,4 раза — в категории «Обеспечивающие специалисты», минимальный диапазон вариации в категории «Помощники (советники)» — в1,1 раза (диаграмма 1).

Основную часть в структуре выплат составляет ежемесячное денежное поощрение (ЕДП). Его размер и порядок исчисления установлен Указом Президента РФ от 25.07.2006г. № 763. Доля ЕДП в общей структуре выплат колеблется, в зависимости от категории и группы должностей, от 74,5% (высшая группа должностей, категория «Руководители») до 46,8% (ведущая группа должностей, категория «Обеспечивающие специалисты»).

Анализ показывает, что при переходе к должности более высокой категории, степень влияния ЕДП на рост оплаты труда государственного гражданского служащего значительно изменяется. Так, при переходе из категории «Обеспечивающие специалисты» в категорию «Специалисты», а также из категории «Специалисты» в категорию «Помощники (советники)» рост оплаты труда на 59,5% обеспечивается за счет увеличения размера ежемесячного денежного поощрения.

Примерно равные доли в структуре оплаты труда государственного гражданского служащего имеют должностной оклад и надбавка за особые условия гражданской службы. Доля должностного оклада в структуре заработной платы колеблется последовательно, от 7,1% (высшая группа, категория «Руководители») до 26,1% (младшая группа, категория «Обеспечивающие специалисты»). Доля оклада в структуре заработной платы для категории «Руководители» составляет от 7,1 до 15,6%; для категории «Специалисты» — от 15% до 22,4%; для категории «Обеспечивающие специалисты» — от 18,7% до 26,1%. При этом с «понижением» группы должности внутри категории доля оклада в структуре оплаты труда возрастает по всем категориям. Доля надбавки за особые условия гражданской службы наоборот — снижается с по всем категориям с «понижением» группы должности внутри категории.

Социальный пакет

На государственной гражданской службе в Российской Федерации незарплатные формы гарантий и компенсаций в общей величине денежной оценки варьируются от 15% (специалисты разных категорий) до 44% (заместители федеральных министров).

Действующим законодательством предусматриваются следующие гарантии:

• медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;
  обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом;
  выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
• возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются соответственно указом Президента Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Гражданским служащим при определенных условиях может предоставляться право на:

• периодическое повышение квалификации, стажировку или переподготовку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;
• транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы и возмещение расходов при использовании личного транспорта в служебных целях в случаях и порядке, установленных соответственно законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;
• единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и законодательным актом субъекта Российской Федерации.

Федеральным государственным гражданским служащим назначается пенсия за выслугу лет при наличии стажа государственной гражданской службы не менее 15 лет в размере 45 процентов среднемесячного заработка федерального государственного гражданского служащего.

За каждый полный год стажа государственной гражданской службы сверх 15 лет пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента среднемесячного заработка. При этом общая сумма пенсии за выслугу лет и страховой части трудовой пенсии по старости либо общая сумма пенсии за выслугу лет и трудовой пенсии по инвалидности не может превышать 75 процентов среднемесячного заработка федерального государственного гражданского служащего. При этом в базу для начисления пенсии входят все виды денежного вознаграждения (различные премии, классный чин и еще много чего другого).

Кроме этого федеральные государственные гражданские служащие, имеющие не менее 5 лет страхового стажа имеют право на одновременное получение и страховой части трудовой пенсии по старости.

Как показывают опросы среди государственных гражданских служащих существующая система пенсионного обеспечения оценивается скорее плохо или плохо (всего 66% опрошенных).

Выводы

Анализ системы оплаты труда государственных гражданских служащих показал, что система оплаты труда характеризуется невысоким денежным содержанием и небольшим социальным пакетом по сравнению с денежным содержанием и социальным пакетом государственных служащих за рубежом.

Общие выводы и предложения

• анализ зарубежной практики формирования систем оплаты труда государственных служащих и российская практика оплаты их труда показывают что оптимальной моделью формирования системы оплаты труда данного категории работников является: уровень денежного содержания на конкурентном уровне на рынке труда, высокий социальный пакет. Это потребует роста расходов на оплату труда государственных гражданских служащих;
• размеры окладов денежного содержания должны строиться на основе единой прозрачной схемы (сетки) и индексироваться.
• Структура социального пакета должна обеспечивать стабильность кадровой структуры государственной гражданской службы, что гарантируется включением таких оказывающих долгосрочные эффекты элементов как медицинская страховка и пенсионное обеспечение.
• система оплаты труда и социальный пакет должны быть дифференцированны в зависимости от уровня и сложности решаемых задач, широты и ответственности выполняемых функций, а также объема запретов и ограничений.

Максим Шестаков

« Вернуться к списку аналитики